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Affaire Kabund-Assemblée nationale, référé-liberté irrégulier et exécution calamiteuse : épisode scandaleux à ne pas rééditer
vendredi 26 juin 2020

"Sommes-nous en train d'assister à l'effondrement de l'Etat de droit de nos rêves s'est douloureusement interrogé le Professeur Nyabirungu à la suite des incidents survenus au Palais du Peuple le vendredi 12 juin 2020. "

Car ce jour-là, l'impensable a eu lieu au cœur même de la Représentation nationale où les élus du peuple ont été privés d'accès par les forces de l'ordre dépêchés par un Procureur Général. Cette confrontation entre institutions, digne d'une époque que l'on croyait à jamais révolue, a donné lieu à plusieurs prises de positions, les unes soutenant ce déploiement des forces de l'ordre au nom de l'égalité de tous devant la loi garantie par l'Etat de droit, les autres s'offusquant de l'intrusion policière dans le sanctuaire de la démocratie couvert par l'inviolabilité.

Loin de constituer un fait anodin, il s'agit, en réalité, d'un indicateur clair de la tendance qui semble s'installer consistant au détournement de l'Etat de droit et l'instrumentalisation des instances judiciaires pour la réalisation des objectifs politiques.

En effet, la prééminence du droit sur le pouvoir politique ainsi que l'obéissance de tous (y compris des juges et magistrats), gouvernants et gouvernés à la loi est le trait distinctif de l'Etat de droit. Ce dernier est le fondement de la démocratie en ce qu'il impose aux hommes de s'effacer au profit des institutions qui exercent leurs prérogatives en conformité avec la loi. Dans ce contexte, chaque institution fonctionne dans sa sphère de compétence sans interférer dans les compétences des autres institutions. Pour cela, la règle fondamentale est la séparation des pouvoirs traduite par la formule de " checks and balances " consacrée par la Constitution des Etats-Unis pour empêcher qu'une institution ou une branche du pouvoir étatique ne s'accapare de toutes les prérogatives de l'Etat.

Ceci étant précisé, il convient d'examiner la trame des événements du vendredi 12 juin 2020 à la lumière de la loi pour déterminer si les exigences de forme, de compétence et de respect des normes d'un Etat de droit ont été observées à la fois par le Juge du Conseil d'Etat auteur de l'Ordonnance de référé-liberté et le magistrat du Parquet général ayant requis les forces de l'ordre.

"" REFERE-LIBERTE PARALLELE A LA SAISINE DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE : DETOURNEMENT DE PROCEDURE, ILLEGALITE MANIFESTE. "

Inscrite sous ROR 121 devant le Conseil d'Etat, la requête introduite par Monsieur KABUND en référé-liberté a fait suite à une saisine préalable de la Cour constitutionnelle par le même requérant contestant la décision de la Plénière de l'Assemblée nationale ayant prononcé sa déchéance du poste de 1er Vice-Président. Ce recours devant le Juge de référé, qui est un Juge administratif, a donc été porté parallèlement à la saisine du Juge constitutionnel. Ainsi le requérant s'est retrouvé à la fois et en même temps, ce pour un même litige et ses suites devant deux juridictions de nature différente, l'une constitutionnelle, l'autre administrative. Cette situation est totalement insolite en matière de contentieux juridictionnel.

Il est évident que ce recours en référé n'a servi que de stratagème au requérant pour bloquer illégalement le vote de son remplaçant à l'Assemblée nationale alors même que la saisine du Juge constitutionnel n'a pas d'effet suspensif.

De ce fait, la saisine du Juge administratif dans ce contexte est manifestement illégale et ne constitue qu'un détournement de procédure pour obtenir les effets du référé-liberté applicable en matière administrative dans un litige porté devant le Juge constitutionnel.

Cette démarche tendant à forcer la suspension des effets d'une décision politique prise par la Plénière de l'Assemblée nationale dans l'exercice de ses prérogatives, n'est pas compatible avec l'organisation judiciaire issue de la Constitution du 18 février 2006 et ne correspond nullement à la procédure suivie devant la Cour constitutionnelle qui était déjà saisie de la contestation principale. Le législateur n'ayant pas assortie la saisine de la Cour constitutionnelle d'un effet suspensif, il n'appartenait pas à Monsieur KABUND d'imposer à la Plénière de l'Assemblée nationale de surseoir à l'élection et l'installation de son remplaçant au poste de 1er Vice-Président.

En faisant droit à ce détournement de procédure, le Juge du Conseil d'Etat a statué sans fondement légal et commis un précédent fâcheux en laissant penser que toute saisine de la Cour constitutionnelle par une partie s'estimant lésée aurait désormais un effet suspensif. Ce qui est bien évidemment faux.

INCOMPETENCE MANIFESTE DU CONSEIL D'ETAT, ET A FORTIORI DU JUGE DE REFERE"

Comme tout autre Juge, le Juge de référé doit d'abord et avant tout s'assurer de sa compétence. Il y va de la qualité de la justice, critère fondamental de l'effectivité d'un Etat de droit. Le Juge doit, en effet, s'appliquer la loi à lui-même et déterminer avant toute chose s'il est qualifié à statuer sur le litige qui lui est soumis. La compétence de la juridiction n'est donc pas un détail à enjamber lorsque le Juge est saisi. Il doit l'examiner avec lucidité, impartialité et sérénité.

" DOUBLE DEGRE D'INCOMPETENCE DU CONSEIL D'ETAT

Dans son ordonnance, le Juge de référé a escamoté la question pourtant fondamentale de sa compétence préalable à tout examen du fond de la demande qui lui était soumise.

L'article 155, alinéa 2 de la Constitution déterminant la compétence du Conseil d'Etat dispose : " Sans préjudice des autres compétences que lui reconnait la Constitution ou la loi, le Conseil d'Etat connait, en premier et dernier ressort des recours pour violation de la loi formés contre les actes, règlements et décisions des autorités administratives centrales. "

Suivant cette disposition constitutionnelle, pour être déféré devant le Conseil d'Etat, un acte doit remplir deux critères essentiels : la violation de la loi et la qualité d'autorité administrative centrale de son auteur.

S'agissant de la violation de la loi, le requérant n'a pas indiqué dans son recours la disposition légale que la décision de la Présidente du Bureau de l'Assemblée nationale aurait violé. Bien au contraire, son recours ne s'est fondé que sur la violation des dispositions constitutionnelles comme pour justifier une fois de plus que la matière n'était que du ressort de la Cour constitutionnelle.

Pour ce qui est de la qualité d'autorité administrative centrale de la Présidente de l'Assemblée nationale, le requérant a versé dans une confusion regrettable. D'abord, il a soutenu sans nullement démontrer que pour lui la Présidente de l'Assemblée nationale est une autorité administrative centrale. Ensuite, il a déclaré " qu'elle est une composante du pouvoir exécutif, par dédoublement fonctionnel, mais surtout lorsqu'elle invite une fois de plus la plénière de l'Assemblée nationale à statuer sur l' élection d'un nouveau membre à ce poste du Bureau qui, par ailleurs, fait l'objet d'un différend juridictionnel devant la Cour constitutionnelle et ce, en violation des prescrits spécialement de l'article 151, alinéas 1er et 2, de la Constitution qui interdit et au pouvoir exécutif dont appartient la Présidente de l'Assemblée nationale dans le cadre de sa décision contestée. " (Requête sous ROR 121, page 6).

Dans ce développement confus, le requérant a carrément affirmé que la Présidente de l'Assemblée nationale serait une composante du pouvoir Exécutif. Bien entendu, cette affirmation n'est pas fondée.

Le requérant ayant échoué à démontrer la qualité d'autorité de l'administration publique de la Présidente de l'Assemblée nationale, le Juge de référé a dû suppléer à cette carence. Ainsi, par une évocation lapidaire d'une référence doctrinale marginale, le Juge a conclu que la Présidente de l'Assemblée nationale agissant en tant que membre du Bureau était une autorité administrative. Sa motivation sur ce point est donnée comme suit : " Ce vote étant déjà attaqué en inconstitutionnalité devant la Cour constitutionnelle, la présidente de l'Assemblée nationale, qui est à la fois autorité administrative centrale du pouvoir central, en tant que membre du Bureau, et politique en tant que Présidente des plénières de ladite institution, en vertu du principe de dédoublement fonctionnel… " (Ordonnance ROR 121).

Ainsi pour le Juge de référé, le Président du Bureau de l'Assemblée nationale ne serait qu'une autorité administrative, sans aucune fonction politique dans ce rôle.

Cette motivation lacunaire ne résiste pas à la critique.

En effet, abordant la question du dédoublement fonctionnel en matière administrative, le Professeur VUNDUAWE commence par affirmer ce qui suit : " Relevons d'abord que l'Administration centrale est constituée par l'ensemble des autorités qui forment le pouvoir exécutif et qui, à côté de leur rôle politique, exercent un rôle administratif, étant à la tête de l'Administration du pays. (Felix VUNDUAWE, Traité de droit administratif, Larcier, 2007, page 428).

A côté de ces autorités qui exercent la fonction administrative à titre principale, il y a des autorités soit judiciaires, soit parlementaires, qui remplissent une fonction administrative à titre accessoire. C'est le cas du Premier Président du Conseil d'Etat, qui est principalement une autorité judiciaire, mais exerce des fonctions administratives sur les agents de l'ordre judiciaire de son ressort régis par le statut du personnel de carrière des services publics. Ce dédoublement fonctionnel ne fait pas du Président du Conseil d'Etat une autorité administrative centrale au même titre que les autorités qui forment le pouvoir exécutif.

Il en est de même du Bureau de l'Assemblée nationale qui est avant tout un organe politique chargé de diriger cette chambre. Ce rôle fondamental est inscrit à l'alinéa 1er de l'article 111 de la Constitution qui dispose : " L'Assemblée nationale et le Sénat sont dirigés, chacun, par un Bureau de sept membres :.. "

En tant que membre du Bureau, le Président de l'Assemblée nationale remplit incontestablement une fonction politique dans tous les actes qu'il pose pour permettre à cet organe délibérant d'exercer ses prérogatives constitutionnelles.

Cependant, à côté de cette fonction politique essentielle, il peut exercer accessoirement une fonction administrative. Le Professeur VUNDUAWE relève à cet effet ce qui suit : " Ensuite, l'on doit noter que les services administratifs du Parlement sont placés sous l'autorité des Présidents respectifs de deux chambres, assistés, chacun, d'un Secrétaire général d'administration publique. " (Félix VUNDUAWE, op. cit, page 428).

Ainsi le Président de l'Assemblée nationale peut également remplir une fonction administrative et revêtir, dans ce cas, la qualité d'autorité administrative centrale. Ces actes administratifs portent sur ses interventions dans l'organisation des services administratifs dirigés par un Secrétaire général de l'administration publique conformément à l'article 112, point 3 de la Constitution. Il peut aussi s'agir des actes relatifs à l'organisation du travail au sein du Bureau ou des autorisations accordées aux Députés nationaux. De tels actes sont susceptibles de recours administratifs comme le reconnaît le Professeur VUNDUAWE en affirmant : " Les actes administratifs accomplis par les Présidents des chambres du Parlement par exemple sont soumis au contrôle du Juge administratif. Il s'agit ici notamment des actes relatifs à la gestion de la carrière du personnel administratif des assemblées. (Felix VUNDUAWE, idem, page 858)

Par contre, les actes posés par le Bureau ou la Présidente de l'Assemblée nationale dans le cadre des activités et attributions constitutionnelles de cet organe délibérant ne sont pas des actes administratifs. Il s'agit des actes essentiels et nécessaires pour permettre à la représentation nationale de remplir sa fonction législative. Ils ne relèvent donc pas du Juge administratif car ces actes participent à l'expression du pouvoir législatif en tant qu'une branche du pouvoir.

C'est le cas de la décision fixant le calendrier de l'élection du Vice-Président de l'Assemblée nationale en exécution d'une décision de la Plénière.

Une telle décision est une suite de la résolution parlementaire. A ce titre, elle est un appendice nécessaire et indissociable de la résolution portant destitution à laquelle un Juge ordinaire ne peut s'attaquer sans porter atteinte à la portée de la décision de la Plénière.

En conclusion, le critère de détermination de la qualité d'autorité administrative centrale du Président de l'Assemblée ne tient pas à ses fonctions au Bureau ou à la Plénière, mais plutôt à la nature de ses actes. Les actes politiques sont ceux qu'il pose pour la direction de la chambre parlementaire tandis que les actes administratifs se rapportent à l'organisation des services administratifs de l'Assemblée nationale.

Ainsi l'ambiguïté entretenue par Monsieur KABUND et le Juge de référé sur la qualité d'autorité administrative centrale de la Présidente de l'Assemblée nationale agissant dans son rôle politique pour le fonctionnement de l'organe délibérant n'avait pas lieu d'exister.

Pour cette raison, le Juge de référé était incompétent à statuer sur la suspension du calendrier de l'élection d'un membre du Bureau publié par la Présidente de l'Assemblée nationale agissant dans son rôle politique en exécution de la décision de la Plénière de l'Assemblée nationale portant destitution d'un 1er Vice-Président.

Bien plus, ce Juge est matériellement incompétent à statuer sur un acte parlementaire ou un acte d'assemblée.

Abordant la catégorie des actes qui échappent au contrôle du Juge ordinaire, le Professeur VUNDUAWE enseigne que les litiges relatifs aux actes relevant du pouvoir législatif ne sont pas susceptibles de contrôle administratif. Il classe ces actes en deux catégories : les actes législatifs et les actes parlementaires ou d'assemblée.

Dans cette dernière catégorie, se retrouvent tous les actes accomplis par les organes du Parlement dans le cadre de l'exercice de la fonction parlementaire, notamment, les recommandations et résolutions qu'une chambre parlementaire peut prendre. Ces actes échappent au contrôle du Juge administratif et ne peuvent être déférés que devant le Juge constitutionnel.

A côté de ces actes d'assemblée proprement dit, le Professeur VUNDUAWE cite également les " actes matériels " relatifs à l'activité des assemblées.

Nous estimons que la décision fixant un calendrier pour l'élection d'un membre du Bureau de l'Assemblée nationale constitue un acte matériel relatif à l'activité de cette chambre. Il s'agit d'un acte matériel nécessaire à cette chambre dans la réalisation de ses activités.

Le Juge de référé est matériellement incompétent à suspendre l'exécution d'un tel acte dont le contrôle revient exclusivement au Juge constitutionnel.

" EXECUTION CALAMITEUSE, VIOLANT LE PRINCIPE SACROSAINT DE L'INVIOLABILITE DES LOCAUX PARLEMENTAIRES

Comme s'il ne suffisait pas d'avoir obtenu cette ordonnance de référé-liberté à la suite d'une procédure plus que douteuse, Monsieur KABUND a reçu l'appui du Procureur Général Près le Conseil d'Etat une réquisition de la force publique pour imposer la suspension du calendrier décidé par le Juge.

Munis de cette réquisition du Procureur Général, les forces de l'ordre ne se sont pas fait prier, se déployant massivement dans le périmètre du Palais du peuple vendredi 12 juin 2020 pour en bloquer l'accès aux Députés nationaux et Sénateurs.

Cet épisode regrettable mérite d'être blâmé car il constitue une véritable profanation de la démocratie sous le prétexte de l'Etat de droit.

Pour justifier cet usage abusif de la force publique, KABUND et ses soutiens ont évoqué les dispositions de l'article 151, alinéa 2 de la Constitution qui stipulent : " Le pouvoir législatif ne peut ni statuer sur des différends juridictionnels, ni modifier une décision de justice, ni s'opposer à son exécution. "

L'interprétation étrange de cette disposition qui servirait à justifier le déploiement des forces de l'ordre dans l'enceinte du Palais du peuple et d'en bloquer l'accès est une véritable négation de l'Etat de droit et un recul sans pareil de notre démocratie. Il s'éloigne délibérément de l'esprit de la Constitution pour servir de paravent à une démarche politique.

En effet, l'alinéa 2 de l'article 151 de la Constitution veut tout simplement dire qu'en aucun cas, le pouvoir législatif ne peut se saisir d'un litige pendant devant les juridictions pour y apporter un règlement par une loi ou par une résolution. Les litiges juridictionnels ont une solution juridictionnelle. De même, une fois qu'une décision de justice est rendue, le pouvoir législatif ne peut prendre aucune loi ou résolution pour empêcher l'exécution de cette décision. Le pouvoir judiciaire ne peut donc à l'occasion d'un différend juridictionnel sanctionné par une décision de justice empêcher par un acte législatif l'exécution de ladite décision.

Loin de justifier le recours à la force publique pour obtenir l'exécution d'une décision, cette disposition constitutionnelle réaffirme plutôt à la suite des dispositions de l'article 149, alinéa 1 de la Constitution, le principe de l'indépendance du pouvoir judiciaire. Il consacre également la nette séparation des pouvoirs entre les institutions de la République dans la mesure où l'alinéa 1 de l'article 151 vise le pouvoir exécutif et l'alinéa 2, le pouvoir législatif. Juge dans son ministère par rapport aux pouvoirs et, par ricochet, la théorie de séparation des pouvoirs.

D'ailleurs, la lecture combinée des alinéas 2 et 3 de l'article 151 de la Constitution rend plus clairement le sens de cette disposition. En effet, le dernier alinéa de l'article 151 proclame : " Toute loi dont l'objectif est manifestement de fournir une solution à un procès en cours est nulle et de nul effet. " En substance, aucune loi ne peut avoir pour effet d'influencer les litiges pendants devant les instances judiciaires. C'est là le sens des deux derniers alinéas de l'article 151 de la Constitution qui frappent de nullité absolue toute loi que prendrait le pouvoir législatif pour régler un différend juridictionnel. La disposition n'a donc aucun effet justifiant l'exécution forcée contre l'Assemblée nationale.

En outre, l'interprétation erronée soutenue par Monsieur KABUND est d'autant plus insoutenable qu'au sens de la Constitution, le pouvoir législatif correspond au Parlement, c'est-à-dire le Sénat et l'Assemblée nationale. Chercher à appliquer à l'Assemblée nationale cette disposition de la Constitution visant le pouvoir législatif (Sénat et Assemblée nationale), et pas uniquement une de ses composantes (Assemblée nationale) est un raccourci qui ne peut tenir.

Ceci étant précisé, il faut ensuite s'interroger sur les modalités d'exécution mises en œuvre par le Procureur général près le Conseil d'Etat.

Dans sa réquisition, le Procureur général décide ce qui suit : " Ordonnons au Commissaire général de la Police Nationale Congolaise de prêter main forte à l'exécution de l'ordonnance prérappelée dont copie en annexe en empêchant la tenue de la séance de l'Assemblée nationale pour l'élection du nouveau Premier Vice-Président de l'Assemblée nationale prévue vendredi 12 juin 2020 à 10 heures au Palais du Peuple. "

Cette mesure d'exécution est inconstitutionnelle car elle porte gravement et manifestement atteinte au principe de séparation des pouvoirs dans la mesure où elle tend à empêcher la tenue d'une séance d'une institution législative.

Elle est, en outre abusive et totalement injustifiée pour une exécution auprès d'une instance législative dont les locaux sont couverts par l'inviolabilité.

L'idée astucieusement diffusée par les soutiens de KABUND selon laquelle toute décision judiciaire doit obtenir exécution par la force est erronée et ne tient compte ni des privilèges garantis, ni des immunités d'exécution, ni de l'inviolabilité reconnu à certaines institutions.

En effet, les immunités d'exécution sont un obstacle légal à l'exécution des décisions de justice par la force à l'encontre des personnes au profit desquelles elles sont reconnues. A ce sujet, la doctrine enseigne " Les immunités d'exécution peuvent être définies comme un privilège personnel que la loi accorde à certains débiteurs pour les soustraire à toute mesure d'exécution. Elles font échapper le débiteur bénéficiaire, en raison de sa qualité, à toute mesure d'exécution forcée ou conservatoire sur ses biens, faisant par la même occasion soustraire lesdits biens au gage général des créanciers et les rendant ainsi insaisissables : si le débiteur n'exécute pas spontanément sa dette, il ne peut pas y être contraint. " (Désiré-Cashmir KOLONGELE, Immunité d'exécution, obstacle à l'exécution forcée en droit OHADA, page 3)

Ainsi il est faux de prétendre que les décisions de justice ne peuvent obtenir exécution que par la force. Dans certains cas, le bénéficiaire de la décision de justice doit rechercher la collaboration de la partie succombante pour la convaincre de s'exécuter volontairement.

L'inviolabilité, par contre, se définit comme " une garantie particulière dont la loi enveloppe certains droits pour les protéger contre toute atteinte juridique ou matérielle, ou certains lieux au moins pour les soustraire à toute atteinte matérielle. (Vocabulaire juridique Gérard Cornu, Association Henri Capitant, PUF, 2014, page 573).

S'agissant des locaux parlementaires, ils sont couverts d'inviolabilité en vertu des dispositions du Règlement intérieur dont la conformité à la Constitution a été reconnue par la Cour constitutionnelle avant sa mise en application.

Cette inviolabilité empêche l'intrusion des forces de l'ordre dans l'enceinte de l'Assemblée nationale et de surcroît leur interdit d'empêcher la tenue des séances de cette chambre. De ce fait, le Procureur général près le Conseil d'Etat a violé cette mesure du Règlement intérieur valant disposition légale.

En définitive, il s'agit d'un épisode sombre qui ne devrait plus se rééditer. Joseph NANGA ILUNGA
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