CHIFFRES ET TABLEAUX A L’APPUI, L’ANCIEN PREMIER MINISTRE ET MINISTRES DU BUDGET PASSE LE DECOUPAGE AU SCANNER
Muzito : la RDC, un Etat sans provinces
lundi 23 mars 2015

Tout et son contraire aura été dit sur le découpage territorial. Des débats jusqu’ici aussi passionnés que désincarnés s’emparent du microcosme politique.

Prenant l’exact contrepied de ce magma de polémiques d’où sort plus de chaleur que de lumière, un acteur politique de premier plan doublé d’économiste analyse froidement la problématique de l’installation de nouvelles provinces. Ce, à l’aune à la fois de l’expérience du régionalisme constitutionnel en cours avec les 11 provinces et en faisant des projections sur les capacités contributives réelles des futures provinces.

Chiffres et tableaux à l’appui, Adolphe Muzito, c’est de lui qu’il s’agit, ne tombe ni dans un optimisme béat ni non plus dans un pessimisme de principe. L’ancien Premier ministre et ministre du Budget sait de quoi il parle lorsqu’il met en garde contre d’autres coquilles vides à l’instar des 11 provinces et des Entités territoriales décentralisées (ETD) actuelles.

L’existence effective d’une province s’appréhende à travers la réalité des pouvoirs et des compétences que lui confère la Constitution ainsi que des ressources financières que celle-ci lui a dévolues.
Dans la perspective de l’installation des nouvelles provinces, la problématique aujourd’hui nous conduit à évaluer :
1) Où le pays en est avec son programme de régionalisme constitutionnel et de la décentralisation avec les 11 provinces actuellement opérationnelles.
2) Dans quelle mesure le passage aux 26 provinces peut s’enrichir de l’expérience des 11 actuelles.
Cette évaluation peut se faire à travers :
1) la mise en place des lois et textes réglementaires comme cadre de référence pour la matérialisation du processus du régionalisme constitutionnel et de la décentralisation ;
2) les transferts par le Gouvernement central au profit des provinces et des entités décentralisées, des pouvoirs leur dévolus par la Constitution, principalement dans les domaines de compétences exclusives, à savoir : l’enseignement primaire et secondaire, l’agriculture, la santé et les affaires coutumières ;
3) la rétrocession des 40 % des recettes à caractère national, par le Gouvernement central aux provinces et ETD en couverture :
" des dépenses de fonctionnement des institutions provinciales et des ETD ;
" des dépenses des rémunérations du personnel de l’EPSP, de l’Agriculture, de la Santé et des Affaires coutumières ;
" des dépenses d’investissements se rapportant à ces 4 domaines de compétences exclusives.
Les constats à ce jour sur toutes ces questions sont les suivants :
1) En matière de mise en place de lois et textes réglementaires comme cadre de référence
Les 11 provinces et les entités territoriales décentralisées ne disposent pas encore d’un cadre légal pour le recrutement et la carrière de leur personnel au sein de la fonction publique provinciale ou locale.
Jusqu’à ce jour, les provinces fonctionnent sans caisse de péréquation nécessaire pour le financement des investissements dans les provinces à faible capacité fiscale contributive.
Le statut des chefs coutumiers, maillons importants dans la mise en œuvre apaisée de la décentralisation, n’est pas encore défini.
Dans de nombreux cas, les lois publiées doivent encore connaître des mesures d’application par voie réglementaire.
2) En matière de transfert des pouvoirs par le Gouvernement central au profit de provinces.
Les provinces sont restées à ce jour toujours privées de leurs pouvoirs politiques et administratifs tels que leur dévolus par la Constitution.
Comme dit ci-haut, la loi sur la fonction publique provinciale n’est toujours pas édictée par les instances nationales.
Il s’en suit que, les provinces ainsi que les entités administratives décentralisées, ne disposent toujours pas de leurs personnels propres. Elles utilisent toujours les personnels des services décentrés de l’Etat, même pour les domaines relevant de leur compétence exclusive.
Le Gouvernement central, à travers ses Ministres de la Santé, de l’Enseignement primaire et secondaire, de l’Agriculture et en charge des affaires coutumières, continue à gérer lesdits pouvoirs.
C’est ainsi que, les pouvoirs de nomination, de révocation, de promotion des personnels de ces quatre secteurs ainsi que ceux de fixation des salaires, de mécanisation, d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement de ceux-ci pour les enseignants, les médecins, les infirmiers, les agronomes, les chefs de groupement, etc. relèvent toujours du Gouvernement central.
Cette concentration du pouvoir par le Gouvernement central rend inefficace son action et alourdit les procédures administratives et affaiblit l’action de l’Etat sur le social, domaines de prédilection des provinces.
Il en est de même de la gestion, de la construction et de la réhabilitation des hôpitaux, des écoles et des centres agro-pastoraux ainsi que des routes de dessertes agricoles et des crédits budgétaires y relatifs. Cet état des choses conduit à l’accaparement des ressources budgétaires par Kinshasa et à sa substitution aux pouvoirs locaux pour bien d’initiatives.
3) En matière de rétrocession de 40% des recettes à caractère national, par le Gouvernement central au profit de provinces :
Sur un montant total représentant le 40 % des recettes à caractère national, montant inscrit au budget de l’Etat chaque année et dû aux provinces et entités décentralisées, celles-ci ne reçoivent en moyenne que de 10%.
La quasi-totalité restante est toujours gérée par le Gouvernement central, elle se rapporte aux crédits d’investissement au profit des provinces et entités décentralisées et aux salaires se rapportant à leurs domaines de compétence exclusive (enseignants, personnels de la santé, de l’agriculture et des affaires coutumières).
En effet, dans la période allant de 2011 à 2015, le Gouvernement Central a alloué chaque année, aux provinces, au titre de crédit de fonctionnement (au profit des rémunérations et fonctionnement de membres des gouvernements provinciaux, des assemblées provinciales et de toutes les entités décentralisées) sur les 40% de recettes à caractère national, un montant fixe de 214 milliards de Francs congolais (241 milliards de Francs congolais en 2015) et ce, malgré l’accroissement de recettes courantes durant la même période, lesquelles sont passées de 3.067 milliards de Francs congolais en 2011 à 5.392 milliards de Francs congolais en 2015, soit un accroissement de 76%.
Ainsi, avec un taux moyen d’exécution budgétaire de 80% de crédits relatifs à la rétrocession, les provinces ne bénéficient que de 9% de leur part de recettes à caractère national, le reste de l’enveloppe (Rémunérations de secteurs à compétence exclusive et investissements) étant géré par le Gouvernement Central.
S’il faut tenir compte du fait que ces crédits servent à financer les dépenses de fonctionnement, les rémunérations du personnel politique et la rétrocession aux ETD, le non réajustement de ces crédits depuis 3 ans préjudicie les ETD qui sont privées de moyens de fonctionnement.
Ce qui est dit ci haut est illustré dans les tableaux ci-après :
Comme on le voit, si les provinces globalement ont encaissé ou géré en 2011 6% des ressources à caractère national au lieu de 40 %, dans la suite de la période allant de 2012 à 2015, elles n’ont encaissé qu’environs 4%.
Le Gouvernement central prévoit de gérer en 2015, pour compte des provinces, les 1.791 milliards de francs congolais, au titre des crédits de rémunérations (688 milliards de francs congolais) et d’investissements (1.103 milliards francs congolais).

Que peut-on conclure ?
10 ans après, nous pouvons conclure à un demi-échec du programme de mise en place du régionalisme constitutionnel et de la décentralisation en faveur de 11 provinces actuelles et de leurs ETD, qui sont restées des coquilles vides, sans pouvoir et sans ressources financières.
Cet état de chose est dû, moins à une incapacité technique des dirigeants et de leurs experts, qu’à l’absence :
- de volonté politique ;
- de culture démocratique caractérisée par la propension des dirigeants nationaux à concentrer et à centraliser le pouvoir ;
- de vision politique.
Dans ces conditions, le passage de 11 à 26 provinces est-il opportun ?
Nous serons tenté de dire oui, mais sous réserve d’une nouvelle vision comme gage d’un transfert réel des pouvoirs et des ressources au profit des provinces et de leurs ETD. Car, il ne servirait à rien de continuer à créer de provinces-coquilles vides.
Quels préalables pour la nouvelle étape ?
Au delà de procédures administratives et politiques prévues par la loi de programmation portant modalités d’installation des nouvelles provinces, il existe des préalables de fond qu’il faut remplir pour un meilleur passage de 11 à 26 provinces.
Nous en parlerons à la prochaine édition. Adolphe MUZITO

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